Om bij aanbestedingen op basis van EMVI de laagste prijs te kunnen bepalen, moet de aanbestedende dienst voor elke aanbesteding een gunningsmethode kiezen. In de wereld van inkopen en aanbesteden is hiervoor verrassend weinig aandacht.
In inkoopboeken en opleidingen wordt het onderwerp vaak overgeslagen, in de EU aanbestedingsrichtlijnen en in de Aanbestedingswet zijn er slechts enkele algemene regels aan gewijd.
Technisch is het kiezen van de beste aanbieding een voorbeeld van beslissingstheorie. Dat is een apart (en groot) vakgebied met eigen beroepsverenigingen (bijvoorbeeld Decision Sciences Institute), wetenschappelijke tijdschriften als Decison Sciences en Multi Criteria Decision Making en grote congressen (laatste DSI congres 1500 deelnemers). Van wat daar wordt ontwikkeld en bekende kost is, dringt maar heel weinig door tot de inkopers die aanbestedingen doen en rechters die over de toelaatbaarheid ervan moeten beslissen.
Manipuleren
We moeten constateren dat er heel veel fout gaat: van gunnen aan een inschrijver die niet de beste aanbieding heeft tot bieden van de mogelijkheid te manipuleren. EMVI-gunningsmethoden worden gebruikt die aantoonbaar foute beslissingen kunnen opleveren. Berucht zijn de relatieve beoordelingen die in Nederland in meer dan 50 procent van de aanbestedingen worden gebruikt. Daarnaast worden regelmatig schalen (0-10 en 0-100) door elkaar gebruikt of wordt kwaliteit gescoord in rapportcijfers waarbij alles en iedereen tussen 7 en 8 scoort.
Effect is vaak dat de prijs dominanter is als criterium dan de aanbestedende dienst beoogt. In een onderzoek door het Public Procurement Research Centre zijn dit soort blunders in gunningsmethoden geanalyseerd. Geconstateerd is dat naast de frequentie waarmee de fouten voorkomen ook de gevolgen van de fouten zeer ernstig zijn – een ander dan de beste inschrijving wint immers de aanbesteding.
Marginaal
In het werk van Europese en nationale wetgevers en rechters wordt dit fundamentele onderdeel van een aanbestedingsprocedure marginaal behandeld. Gunningscriteria en hun gewichten moeten wel bekend worden gemaakt, maar over de te gebruiken methode is niets gereguleerd.
Ook rechterlijke uitspraken laten zien dat de vraag of een methode werkt om de beste inschrijving te selecteren, geen rol speelt. Nog steeds bepalend is de uitspraak van het EU Hof in Succhi di Frutta uit 2004 dat verlangt dat de gehanteerde gunningsmethode bekend wordt gemaakt maar geen eisen stelt aan de deugdelijkheid van de methode.
Gevolg is dat in rechterlijke uitspraken een bijzondere lijn zichtbaar is: inkooptechnisch apert foute gunningsmethoden (als bijvoorbeeld aantoonbaar is dat de economisch meest voordelige aanbieding niet wint), zijn juridisch niet altijd verboden. Het zijn vooral de beginselen van gelijke behandeling en transparantie die de grenzen blijven bewaken van wat geoorloofd is.
Twee redeneringen
Daarbij worden twee redeneringen gevolgd. De eerste is als de aanbestedende dienst precies heeft uitgelegd hoe zijn gekozen gunningsmethode werkt. Dan kan iedere inschrijver weten wat er gaat gebeuren en is de methode volkomen transparant en non-discriminatoir (de basisprincipes van het Europees aanbestedingsrecht) en dus toelaatbaar. Dat de methode fout is doet er dan kennelijk niet toe. Een voorbeeld is de recente uitspraak van de Hoge Raad van 9 mei 2014 (ECLI: NL:HR: 2014:1078) inzake een kopieercontract voor de gemeente Utrecht.
De tweede redenering is gebaseerd op het Grossman-arrest zoals de rechter dat in Nederland interpreteert (wie niet tijdig klaagt of vraagt, moet later zijn mond houden): dat wordt ons inziens te pas en te onpas gebruikt om zich achter te verschuilen. Als men niet eerder opmerkingen heeft gemaakt over de gunningsmethodiek oordeelt de rechter op grond van dat feit dat de methode aanvaard is en komt hij niet toe aan een inhoudelijke beoordeling.
Extra aandacht
Gunningsmethoden moeten veel meer aandacht krijgen dan nu. Deze methoden bepalen welke inschrijver de opdracht krijgt en dat is precies waar het om draait in aanbestedingen. En waar uiteindelijk de rechtszaken om gaan. Specificaties, bestek, selectiecriteria, vragen en antwoorden zijn belangrijk. Maar alle moeite kan vergeefs zijn als de gunningsmethode niet correct is.
Zowel voor aanbestedende diensten (die krijgen immers vaak niet wat ze intuïtief als de beste aanbieding beschouwen) als voor inschrijvers (die moeten weten op welke punten ze benadeeld kunnen worden) is extra aandacht voor gunningsmethoden geboden. Cobouw – Jan Telgen en Elisabetta Manunza